2. nujna seja

Komisija za poslovnik

18. 11. 2019

Transkript seje

Spoštovane kolegice in kolegi, pričenjamo 2. nujno sejo Komisije za poslovnik. Na seji kot nadomestnega člana komisije s pooblastilom pozdravljam poslanca gospoda Predraga Bakovića namesto poslanca Matjaža Hana. Lepo pozdravljeni. Besedo predajam predsedniku Odbora za pravosodje Blažu Pavlinu.

Blaž Pavlin

Članice in člane odbora, vabljene ter vse ostale lepo pozdravljam. Pričenjam 14. nujno sejo Odbora za pravosodje. Obveščam vas, da so zadržani in se seje ne morejo udeležiti naslednje poslanke in poslanci; opravičil se je poslanec Željko Cigler. Prejel pa sem tri pooblastila, in sicer mag. Karmen Furman nadomešča poslanko Anjo Bah Žibert, poslanec mag. Marko Koprivc nadomešča poslanko mag. Meiro Hot in poslanec Vojko Starović nadomešča poslanko Mašo Kociper.

Prehajamo na določitev dnevnega reda. S sklicem ste prejeli dnevni red seje odbora in komisije. Ker k danemu dnevnemu redu seje ni bilo predlogov za razširitev oziroma umik katere predlaganih točk, je določen dnevni red kot ste ga prejeli s sklicem.

Prehajamo na 1. TOČKO DNEVNEGA REDA – OBRAVNAVA ZAHTEVE SODNEGA SVETA ZA OCENO USTAVNOSTI ZAKONA O PARLAMENTARNI PREISKAVI IN POSLOVNIKA O PARLAMENTARNI PREISKAVI, ki jo bomo obravnavali na predlog drugega odstavka 265. člena Poslovnika Državnega zbora. Na voljo imamo naslednje gradivo: zahtevo iz dne 4. 10. 2019, mnenje Zakonodajno-pravne službe z dne 12. 11. 2019 ter mnenje Vlade z dne 16. 10. 2019. K tej točki dnevnega reda sta bila vabljena Zakonodajno-pravna služba in Ministrstvo za pravosodje. Želi besedo predstavnica Zakonodajno-pravne službe? Izvolite, besedo gospa Katarina Kralj.

Katarina Kralj

Hvala za besedo, gospod predsednik. V zakonodajno-pravni službi smo tako kot običajno pripravili odgovor Državnega zbora kot nasprotnega udeleženca v postopku za oceno ustavnosti zakona in poslovnika o parlamentarni preiskavi. Ker smo odgovor pripravili v pisni obliki, bom na kratko predstavila samo bistvene poudarke.

Sodni svet kot vlagatelj zahteve zatrjuje, da se navedene predpise v nasprotju z 2., 3., 125. in 134. členom Ustave Republike Slovenije, in sicer iz dveh razlogov.

Ker, prvič, ne preprečujeta, da se odredi protiustavna preiskava in drugič, ker takšne odločitve ni mogoče izpodbijati v nobenem sodnem postopku.

Uvodoma je treba povedati, da gre o zadevi, ki jo danes obravnavamo za abstraktni spor ustavnosti zakona in poslovnika in ne za spor o ustavnosti konkretnega akta o uvedbi preiskave, ki je bil povod za vložitev zahteve. Kot je že v svoji odločbi poudarilo Ustavno sodišče postopku abstraktne presoje ustavnosti zakona in poslovnika ni mogoče ocenjevati postopkov parlamentarnih preiskav, ki tečejo ta čas.

V uvodnem delu mnenja na splošno predstavljamo pomen in namen ustavnega instituta parlamentarne preiskave kot ga opredeljuje ustava, pri čemer se naslanjamo zlasti na dosedanjo prakso ustavnega sodišča ter stališča naše in tuje pravne teorije.

Pomembno je poudariti zlasti troje. Preko instituta parlamentarne preiskave zakonodajalec izvršuje funkcijo širšega družbenega nadzora. To med drugim pomeni, da nobena veja oblasti, niti sodna niti izvršilna, iz nje nista izključene. In drugič, da je predmet preiskave omejen z ustavnimi pristojnostmi Državnega zbora, kar med drugim pomeni, da Državni zbor ne sme posegati v izključne pristojnosti drugih vej oblasti.

V nadaljevanju se potem opredeljujemo do obeh konkretnih učinkov Sodnega sveta. Prvi očitek je, da zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave ni zagotovljeno sodno varstvo. To je res. Glede tega navajamo, da zakon izrecno ne določa, da je akt dopustno izpodbijati pred sodiščem, vendar sodnega varstva tudi ne izključuje. Pomembno za ta spor je, da je Ustavno sodišče tisto, ki je zaradi narave tega akta, za katerega je prisodilo, da ni ne predpis ne posamični akt, odločilo, da ga ni mogoče izpodbijati pred sodiščem. Zato glede upoštevaje predvsem dosedanjo prakso Ustavnega sodišča menimo, da glede tega vprašanja v zakonu ne obstaja protiustavna pravna praznina.

Drug očitek Sodnega sveta pa je, da zakon ne določa pravnega mehanizma, ki bi prepričeval že samo odreditev morebitne neustavne preiskave. V zvezi s tem najprej v mnenju podrobno predstavljamo genezo nastajanja obeh predpisov, s katerih je razvidno, da je bila vzpostavitev takšnega mehanizma eno od odprtih vprašanj, ko so se predpisi sprejemali. Tako je bilo v enem osnutku zakona predlagano, da v primeru dvoma o dopustnosti predloga oziroma zahteve za odreditev parlamentarne preiskave o tem na predlog tretjine poslancev da mnenje Ustavno sodišče in da je Državni zbor na to mnenje vezano.

V zakonodajnem postopku so obstajala različna mnenja o ustavni dopustnosti in potrebnosti takšnega mehanizma. Na koncu pa so prevladali argumenti, da je akt o odreditvi parlamentarne preiskave političen akt, da bi bila takšna pristojnost Ustavnega sodišča neobičajna in da bi se s tem postopek zavlekel, zato takšen predlog ni bil sprejet.

Na koncu mnenja še predstavljamo tudi relevantna ustavno-pravna vprašanja, ki se nam zastavljajo glede morebitne uvedbe takšnega pravnega mehanizma v naš zakon, za katerega pričakujemo, da se bo do njih opredelilo tudi Ustavno sodišče. Seveda le v primeru, če bo ugotovilo neustavno-pravno praznino. Ponujata se zlasti dva pravna mehanizma, in sicer kot je bil že predlagan o osnutku zakona, da bi v primeru dvoma ustavnosti predloga oziroma zahteve v tem dalo Ustavno sodišče in drug mehanizem, ki je uveljavljen v nemškem sistemu, po katerem se mi tako ustava kot zakon ves čas zgledujemo, da parlament lahko delno zavrne odreditev parlamentarne preiskave, ki jo je zahtevala manjšina, če meni, da je protiustavna, pri čemer pa ima parlamentarna manjšina zoper takšno odločitev pravico vložiti pritožbo na Ustavno sodišče. Gre namreč za institut parlamentarne manjšine, ki mora imeti zagotovljeno ustavno-sodno varstvo. Vendar se nam glede obeh mehanizmov pojavljajo resni pomisleki.

Prvega, ki je predvideval pristojnost Ustavnega sodišča, zlasti vprašanje ali bi bila takšna pristojnost Ustavnega sodišča sploh ustavno skladna. Za naš pravni sistem je namreč značilno, da je uveljavljena naknadna presoja Ustavnega sodišča, medtem ko je predhodna presoja kot izjema na ustavni ravni določena le pri mednarodnih pogodbah. Pri tem ne gre pozabiti, da je Ustavno sodišče že razveljavilo posamezne določbe zakonov, ki so določale nove pristojnosti Ustavnega sodišča z utemeljitvijo, da te niso v skladu z njegovim položajem v ustavnem sistemu.

Glede drugega mehanizma, povzetega iz nemške ureditve, ki se omejuje na odrejanje delno neustavnih manjšinskih preiskav, pa poudarjamo – kar kaže tudi naša dosedanja praksa – da se resni pomisleki glede ustavnosti dela parlamentarne preiskave lahko pojavijo tako pri manjšinski kot tudi pri večinski preiskavi. Zato ne vidimo razlogov, ki bi glede vprašanja ustavnosti razlikovali med manjšinsko in večinsko preiskavo.

Naj zaključim. Na koncu še kot stranka v postopku predlagamo, da Ustavno sodišče v primeru, če bo ugotovilo obstoj neustavnih praznin v zakonu določi tudi način izvršitve svoje odločbe. Še posebej z ozirom na to, da je s sklepom ne samo zadržalo delno izvrševanje zakona in poslovnika, ampak tudi izvrševanje konkretnega akta o odreditvi parlamentarne preiskave v kolikor se nanaša na sodnike. Hvala.

Blaž Pavlin

Hvala predstavnici Zakonodajno-pravne službe. Želi besedo predstavnica Ministrstva za pravosodje. Izvolite. Besedo ima državna sekretarka dr. Dominika Švarc Pipan.

Dominika Švarc Pipan

Hvala lepa za besedo, gospod predsednik. Dobro jutro vsem poslankam in poslancem in vsem prisotnim. Kot rečeno tudi Vlada Republike Slovenije se je do vložene Sodnega sveta opredelila pisno na svoji 78. dopisni seji 16. 10. 2019 in je mnenje tudi že podrobno predstavila na skupni seji Odbora za pravosodje in Komisije za poslovnik 21. 10. 2019, zato bom tudi jaz na tem mestu ponovila samo nekaj ključnih elementov mnenja Vlade o tej zahtevi.

Kot smo že poudarili in kot poudarjamo že od začetka uvedbe te parlamentarne preiskave, je potrebno pri presoji in tudi pri zahtevi za oceno ustavnosti ločiti dve ločeni, čeprav medsebojno nujno povezani pravni vprašanji. In sicer po eni strani to vprašanje morebitne ustavne neprimernosti te konkretne parlamentarne preiskave in po drugi strani vprašanje morebitne neustavne pravne praznine, ki bi bila lahko vzrok za morebitne ustavne pomanjkljivosti te konkretne parlamentarne preiskave.

Res je, da je Ustavno sodišče v tem primeru zaprošeno samo za vprašanje presoje morebitne neustavne pravne praznine, ki bi bila lahko vzrok. Ampak ravno to, da je lahko vprašanje ustavne presoje samo to, ne pa tudi primernost ali ustavno ustreznost konkretne parlamentarne prave praznine, je tisti problem, ki ga pravzaprav vprašanje oziroma zahteva Sodnega sveta tudi izpostavlja, da namreč je lahko vprašanje postavljeno Ustavnemu sodišču samo vezano na abstraktno presojo Zakona o parlamentarni preiskavi in vezanega poslovnika, ne pa tudi konkretne parlamentarne preiskave. Torej ravno to, da ne obstajajo pravna sredstva, ki bi zagotavljala preprečitev morebitnih zlorab oziroma razpisu morebitnih protiustavnih parlamentarnih preiskav.

Zato vendarle Vlada Republike Slovenije meni in se je tudi v svojem mnenju opredelila, da je potrebno reči oziroma podati nekaj stališč glede vprašanja konkretne parlamentarne preiskave in to je Vlada Republike Slovenije tudi v svojem mnenju storila. In sicer o tem vprašanju konkretne parlamentarne preiskave je zlasti treba najti odgovor ali je Državni zbor ob dovolitvi te parlamentarne preiskave spoštoval ustavno presojo zakona. Vemo namreč, da je Ustavno sodišče že leta 2000 ob presoji pobudi za oceno ustavnosti Zakona o parlamentarni preiskavi in poslovnika odločilo, da nista v neskladju z Ustavo, da pa mora Državni zbor, ki je najvišji predstavniški zakonodajni organ, ustvarjalec in nosilec legitimnosti kot predstavnik ljudstva vseskozi spoštovati človekove pravice in temeljne svoboščine, kar velja tudi za področje izvajanja njegovih funkcij. Vemo tudi, da sodniki v sodobnih demokracijah, kamor se naša država prav gotovo uvršča, politično niso odgovorni in ne morejo biti predmet političnega nadzora. Za presojo morebitnih nepravilnosti v sodnih postopkih strankam so na voljo različna redna in izredna pravna sredstva, kot določa to že 23. in 25. člen Ustave. Za kršitve sodniških dolžnosti veljavna zakonodaja predvideva številne mehanizme ugotavljanja različnih vrst odgovornosti, od disciplinske do civilne in ne nazadnje tudi kazenske odgovornosti. Pomembno vlogo imajo tudi vzvodi sodne uprave, s katerim je mogoče spremljati delo sodnika, ga ocenjevati in omogočati ali neomogočati njegovega napredovanja ter nadzirati njegovo delo z vidika spoštovanja razumnih rokih pri sojenju. Velja pa izrecno poudariti, da niti ukrepi sodne uprave v izvršilni oblasti niso namenjeni vsebinski presoji sodnikovih odločitev. Prav tako pa temu niti tudi ne more biti namenjen institut parlamentarne preiskave.

Naj še enkrat torej poudarim, da imajo vse tri veje oblasti tako po Ustavi kot po zakonodaji na voljo različne nadzorne mehanizme, nadzora ena nad drugo, vendar morajo ves čas pri izvajanju teh nadzornih mehanizmov ostati v mejah svojih ustavnih pristojnosti, ki so medsebojno jasno ločene.

Glede drugega vprašanja glede morebitne pravne praznine. V Zakonu o parlamentarni preiskavi pa je po mnenju Vlade v primerih, če obstaja več možnih razlag pripisa, sodišče preden se obrne na Ustavno sodišče Republike Slovenije zahtevo za oceno ustavnosti po veljavni sodni presoji že dolžno predhodno izčrpati možnost razlage, ki je ustavno skladna in zakon razlagati na ta način.

Kot rečeno Državni zbor je pri odrejanju parlamentarnih preiskav in njihovim izvajanju dolžan razlagati in uporabljati oba predpisa na način, ki je ustavno skladen, torej na način, kot ga je že pojasnilo Ustavno sodišče v svoji ustavno sodni praksi. Ocena, ki smo jo podali, da Državni zbor Republike Slovenije tega v konkretnem primeru ni storil. Res da sama po sebi ne vodi v zaključek, da je zaradi tega sporna ustavna subjekt navedenih predpisov, vendar je ta ocena pomembna zato, ker lahko in tudi, po našem mnenju, je, v konkretnem primeru razkrila pomanjkanje ustreznih zakonskih varovalk za zagotovitev skladne uporabe instituta parlamentarne preiskave. Vlada tako ocenjuje, da je predmet vlagatelja zahteve za oceno ustavnosti pomembno in bistveno temeljno ustavno sodno vprašanje in tudi mi z zanimanjem pričakujemo in pozdravljamo, da bo Ustavno sodišče dejansko sprejelo tudi ločitev v tem primeru.

Vsekakor pa se moramo vsi skupaj zavedati, kot je tudi že izpostavila Zakonodajno-pravna služba, da odločitev, ki jo bo Ustavno sodišče sprejelo ne bo oziroma ne bi smelo biti odločitev o ustavnosti ali neustavnosti konkretne parlamentarne preiskave, ampak se bo res nanašalo samo ozko na vprašanje ustavnosti ali neustavnosti teh dveh omenjenih predpisov. Hvala za vašo pozornost.

Blaž Pavlin

Hvala državni sekretarki. Obveščam vas, da na Odboru za pravosodje poslanec Tomaž Lisec nadomešča poslanca Franca Breznika. Želi kdo od članic in članov Odbora in Komisije razpravljati o mnenju Zakonodajno-pravne službe o navedeni zadevi? Ugotavljam, da ne. Zato zaključujem razpravo in prehajamo na odločanje.

Najprej odločamo samo člani Odbora za pravosodje. Na podlagi 265. člena Poslovnika Državnega zbora dajem na glasovanje naslednje mnenje: »Odbor za pravosodje podpira mnenje Zakonodajno-pravne službe o zahtevi Sodnega sveta za oceno ustavnosti Zakona o parlamentarni preiskavi in Poslovnika o parlamentarni preiskavi.«

Začenjam glasovanje. Glasovanje poteka.

Zaključujem glasovanje.

Kdo je za? (8 članov.) Je kdo proti? (Nihče.)

Ugotavljam, da je mnenje sprejeto.

Zaključujem to točko dnevnega reda in današnjo sejo Odbora za pravosodje.

Predajam besedo predsednici Komisije za poslovnik mag. Karmen Furman.

Prehajamo na odločanje Komisije za poslovnik.

Na podlagi 265. člena Poslovnika Državnega zbora dajem na glasovanje naslednje mnenje: »Komisija za poslovnik podpira mnenje Zakonodajno-pravne službe o zahtevi Sodnega sveta za oceno ustavnosti Zakona o parlamentarni preiskavi in Poslovnika o parlamentarni preiskavi.« Začenjam glasovanje. Glasovanje poteka. Zaključujem glasovanje.

Kdo je za? (8 članov. Je kdo proti? (Nihče.)

Ugotavljam, da je mnenje sprejeto.

Zaključujem to točko dnevnega reda in današnjo sejo Komisije za poslovnik. Hvala lepa.