6. nujna seja

Odbor za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano

29. 1. 2019
podatki objavljeni: 29. 1. 2019

Transkript

Ržavni Zbor
ODBOR ZA KMETIJSTVO, GOZDARSTVO IN PREHRANO 6. nujna seja (29. januar 2019) Sejo je vodil Franc Breznik, predsednik Odbora za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Seja se je pričela ob 8.30.
Spoštovani gostje, spoštovani kolegice in kolegi! Pričenjam 6. nujno sejo Odbora za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Pozdravljam predstavnike vlade in tudi vse ostale prisotne. Obveščamo vas, da so se za današnjo opravičile naslednje članice in člani odbora: kolegica Iva Dimic in kolegica Nada Brinovšek. Torej prehajam na določitev dnevnega reda seje današnjega odbora. S sklicem seje 25. januarja 2019 ste prejeli naslednji dnevni red. 1. točka – Pobuda družbe Mercator d.d Ljubljana in drugi za začetek postopka, za oceno ustavnosti 61. f člena prvega in drugega odstavka 61. g člena, prvega odstavka 61. h člena in 177. a člena Zakona o kmetijstvu. Uradni list št. 45/8, 57/12, 26/14, 32/15, 27/17 in 22/18 ter 4. odstavka 14. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu. Uradni list št. 22/18, 491/18.  Ker do pričetka seje odbora nisem prejel predlogov za spremembo dnevnega reda, je določen dnevni red kot je bil določen s sklicem. Prehajamo na edino, torej na 1. TOČKO DNEVNEGA REDA, ki jo bomo obravnavali na podlagi 265. člena Poslovnika Državnega zbora. Prejeli ste naslednje gradivo, pobudo, z dne 18. decembra 2018. Mnenje Vlade Republike Slovenije z dne 10. januar 2019 in mnenje Zakonodajno-pravne službe z dne 25. januar 2019. K obravnavi te točke so vabljene predstavnice in predstavniki Zakonodajno-pravne službe, ki vas lepo pozdravljam in Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Tukaj imamo tudi gospoda državnega sekretarja. Torej na začetku kot je pri teh zadevah v navadi, dajem besedo predstavnici Zakonodajno-pravne službe, gospe mag. Saši Bricelj Podgornik, ki mislim, da bo povedala nekaj v zvezi z ustavno pobudo. Izvolite.
Saša Bricelj Podgornik
Hvala za besedo. Ja, v Zakonodajno-pravni službi smo pripravili mnenje kot odgovor Državnega zbora na pobudo za oceno ustavnosti nekaterih določb Zakona o kmetijstvu in pa prehodne določbe zadnje novele. Pobudo so vložili Družba Mercator in drugi ter je precej ter je precej obsežna, zato je obsežen tudi odgovor nanjo. V odgovoru izčrpno navajamo argumente v prid stališču, da so očitki pobudnikov neutemeljeni ter da izpodbijanje določbe niso v neskladju z Ustavo, zato bom ustno predstavila zgolj kratek povzetek. Zdaj, glavnina očitkov se nanaša na neskladje 61. f člena Zakona z Ustavo. Ta ureja nedovoljena ravnanja, ureditev pa naj bi bila v neskladju z večjimi določbami Ustave, s poudarkom na 74. členu. Ustava v 74. členu zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo, vendar to ne pomeni, da je uveljavljeno povsem svobodno ravnanje na tem področju. Ustava namreč pooblašča zakonodajalca, da opredeli tako pogoje za ustanavljanje gospodarskih subjektov, kot tudi za upravljanje gospodarske dejavnosti. Ustava tudi izrecno prepoveduje upravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalec lahko s posamičnimi ukrepi tudi omeji to človekovo pravico, da se doseže spoštovanje te ustavne prepovedi. Ali pa pomeni posamezen zakonodajni ukrep na področju gospodarske dejavnosti, kjer ima zakonodajalec že sicer široko polje proste presoje, način uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali pomeni že njeno omejevanje, je prepuščeno vsakokratni presoji konkretne ureditve. Meja med njima pa kot je zavzela stališče Ustavno sodišče, je težko določljiva in je gibljiva. In, ko Ustavno sodišče presoja, ali posamezna ureditev pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude, ali pa gre že za njeno omejitev, upošteva kako močno predpis oži polje   podjetniškega udejstvovanja. Prav tako tudi upošteva, ali ima pogoj oziroma ukrep realno vsebinsko zvezo s konkretno regulirano gospodarsko dejavnostjo, in to je zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnosti ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti.  Po mnenju pobudnikov izpodbijana ureditev nedovoljenih ravnanj tako intenzivno zožuje pogodbeno avtonomijo, da pomeni nesorazmeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Državni zbor nasprotno meni, da se s to ureditvijo ne posega nesorazmerno v svobodno gospodarsko pobudo, in sicer v mnenju tudi izčrpno navajamo argumente v prid oceni, da je izkazana izrazito poudarjena javna korist, ki se zasleduje z izpodbijanimi določbami, in sicer se javni interes izraža zlasti v ureditvi razmer v verigi preskrbe s hrano, zaščiti šibkejših pogodbenih strank, prehranski varnosti države, poštenemu ravnanju gospodarskih subjektov na trgu in tudi varstvu potrošnikov.  Prav tako koristi, ki se dosežejo s to ureditvijo, bistveno presegajo težo posledic izpodbijanih določb na izvajanje gospodarske dejavnosti na področju verige preskrbe s hrano. Izpodbijana ureditev pobudnikom z ničemer namreč na splošno ne prepoveduje opravljanja njihove dejavnosti, niti jih v bistvenem ne omejuje, temveč z določnejšo opredelitvijo meje dovoljenega izloča iz pravnega prometa nepoštena ravnanja na tem področju, ki pomeni izkoriščanje gospodarskega položaja in s tem tudi pogajalskega položaja z namenom pridobiti si nesorazmerne koristi. Kar vodi do prekomerne neuravnoteženosti interesov pogodbenih strank.  Pobudniki pa seveda morajo tudi sicer že po splošnih pravilih obligacijskega prava pri sklepanju obligacijskih razmerij ravnati v skladu z dobrimi poslovnimi običaji in spoštovati načelo vestnosti in poštenja. Izpodbijana zakonska ureditev v bistvu pomeni izpeljavo tega načela na področju verige preskrbe s hrano. V pristojnosti zakonodajalca pa je, da presodi, ali stanje na določenem področju zahteva, da se pogodbena volja oseb omeji tudi z drugimi instrumenti, ne le s splošnimi določbami civilnega prava. Prav tako je v zvezi s tem pomembno poudariti, da izpodbijane določbe ne učinkujejo neposredno, temveč se nedovoljena ravnanja ugotavljajo v postopku nadzora in v postopku prekršku ter tudi preverjajo v okviru sodnega varstva, v teh postopkih pa so zagotovljena tudi ustavna-procesna jamstva poštenega postopka in pravnega sredstva.  Po oceni zakonodajalca pa se z izpodbijano ureditvijo ostaja tudi v mejah urejanja načina izvrševanja svobodne gospodarske pobude. Ker pa je upoštevaje omenjeno ustavno-sodno judikaturo meja med urejanjem načina izvrševanja svobodne gospodarske pobude in njenim omejevanjem gibljiva in težko določljiva, je zakonodajalec ob obravnavi in sprejemu izpodbijane ureditve upošteval tudi vse zahteve po ustavno dopustnem posegu v svobodno gospodarsko pobudo.  Pobudniki zakonski ureditvi 61. f člena zakona očitajo tudi tolikšno nejasnost, da naj bi bila v neskladju z načelom jasnosti in določnosti predpisov kot enemu od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Ti očitki pobudnikov prav tako niso utemeljeni. Iz ustaljene ustavne-sodne presoje izhaja, da predpis ni nejasen zgolj zato, ker ga je treba razlagati, ali zato, ker ne daje odgovorov prav na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti pri njenem izvrševanju v praksi. Predpis je sporen le tedaj, kadar se z metodami razlage pravnih aktov ne moremo priti do jasne vsebine pravnih pravil. V mnenju so prav tako podrobno predstavljeni argumenti, da je opredelitev nedovoljenih ravnanj dovolj določna in jasna, da zadosti vsem elementom ustavnega načela jasnosti in določnosti, saj je mogoče s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm nedvomno ugotoviti njeno vsebino in namen ter v tem okviru tudi pomen posameznih pojmov.  Pobudniki nadalje očitajo ureditvi 61. f člena zakona tudi neskladje s 14. členom. In prav tako menimo, da je neutemeljen očitek pobudnikov, da ta določba – oziroma določba drugega odstavka 61. f člena zakona, ki ureja domnevo znatne tržne moči, s tem, ko enako obravnava podjetji, od katerih eno pretežni del ali ves promet na nabavni strani ustvari s prometom s hrano, drugo pa ga pretežni del ustvari z drugim blagom, krši načelo enakosti pred zakonom. Splošno načelo enakosti pred zakonom namreč zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako, različne pa različno in zakonodajalec seveda tudi upravičeno(?) v mejah svojih pristojnosti določiti te kriterije, ki mu služijo za opredelitev, katera dejanska stanja so si podobna do te mere, da bo na njih vezal enake pravne posledice in katere se tako razlikujejo, da jih je treba pri uzakonitvi pravnih posledic od prvih razlikovati. V primeru domneve znatne tržne moči je določen kriterij celotne ekonomske moči podjetja, ne glede na to, ali je letni promet na nabavni strani ustvarilo s hrano ali drugim blagom - z izpodbijano ureditvijo se namreč ščiti interese šibkejših subjektov v verigi preskrbe s hrano v razmerju do močnejših subjektov, ki imajo ravno zaradi svoje znatne tržne moči večjo pogajalsko moč v pogodbenih odnosih in v teh razmerjih pa sta položaja obeh podjetij bistveno(?) enaka. Prav tako, kršitev načela enakosti pobudniki očitajo tudi določbi petega odstavka 61.f člena zakona. Ta izključuje uporabo določb glede nedovoljenih ravnanj za razmerja med zadrugo in člani te zadruge. S tem se po mnenju zakonodajalca prav tako ne krši načelo enakosti pred zakonom, saj je zadruga v notranjem razmerju do svojih članov, se pravi članov iste zadruge, v drugačnem položaju, se pravi, položaju, ki ni primerljiv položaju ostalih podjetij na trgu, zato je temu ustrezno njen položaj zakonodajalec uredil drugače. Pobudniki zatrjujejo neskladje določb 61.f člena zakona tudi v povezavi s prekrškovno določbo, ki se nanaša na nedovoljena ravnanja, saj naj bi bilo zaradi nejasnosti nedoločenosti(?) kršeno tudi načelo zakonitosti v prekrškovnem pravu. Prav tako, glede tega menimo, da so očitki neutemeljeni. Ustavno sodnem(?) presoji je ustaljeno stališče, da mora biti zahteva po določeni opredelitvi kaznivega ravnanja v okviru načela zakonitosti, spoštovana tudi pri določanju prekrškov, vendar pa zahteva po določnosti(?) ne pomeni, da bi zakonski vpis(?) prekrška moral vsebovati vpis konkretnega dogodka. Po ustaljeni ustavno sodni presoji tudi prekrškovna norma izpolnjuje zahteve po določnosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja in če ravnanje organov, ki imajo pooblastila za sankcioniranje prepovedanega položaja, določno in predvidljivo. In te zahteve ustavnega načela so izpolnjene tudi pri izpodbijani ureditvi. Prav tako pobudniki zatrjujejo tudi neskladje 61.g člena zakona s 74. členom Ustave. Ta določa obveznost pisnih pogodb v verigi preskrbe s hrane, sklenitev pogodb pred dobavo in pa njihovo okvirno vsebino in tudi v tem primeru navajamo argumente, da je izkazan in utemeljen poudarjen javni interes in nujnost tudi za ureditev tega področja, te materije in tudi v tem primeru je, teža navedene javne koristi močno presega težo omejitve(?) pogodbene avtonomije. Pobudniki izpodbijajo tudi prehodno določbo zadnje novele, ki ji očitajo neskladje z načelom varstva(?) zaupanje(?) v upravo(?) in zakonodajalec pa je seveda tudi v celoti upošteval zahteve tega načela, tako da je očitek pobudnikov očitno neutemeljen. Načelo pravne varnosti ne zagotavlja nespremenljivosti pravne ureditve, terja pa ustrezno dolg čas, da se naslovljenci pravnih norm lahko prilagodijo na spremenjene razmere. Zakon je uredil ustrezno prehodno obdobje, tako da učinkovanje na bodoča pravna razmerja z zamikom začetka uporabe določb 61.g člena zakona, kot tudi za učinkovanje na obstoječo obligacijsko pravna razmerja, za katero je to obdobje še ustrezno daljše. V javnem interesu pa seveda je, da se ob spremembi veljavnega sistema na nekem področju nov sistem čim bolj celovito in popolno uveljavi. Vzporednost dveh sistemov, starega in novega, naj bi zato tudi ne trajala dlje časa kot je to nujno potrebno za prilagoditev. Hvala lepa.
Najlepša hvala za obrazložitev, predstavnici Zakonodajno-pravne službe, mag. Saši Bricelj Podgornik. Spoštovani predstavnik Ministrstva za gozdarstvo in prehrano, dr. Jože Podgoršek, želite besedo? Izvolite.
Jože Podgoršek
Hvala lepa, lep pozdrav tudi v imenu našega ministrstva. K povedanemu nimam v bistvu s prav pravnega vidika kaj dosti za dodati, bi pa vendarle dodal samo eno misel. Glede na to, da sem pred nastopom funkcije državnega sekretarja, opravljal drugo funkcijo  (nadaljevanje) varuha odnosov v verigi preskrbe s hrano, bi se dotaknil samo ene pobude pobudnikov za to ustavno presojo v gradivu, ki so ga vložili, in sicer ena od pobud pobudnikov je, da bi poskušali zadeve v verigi preskrbe s hrano vendarle reševati na bolj mehak način, s kodeksi. In je prav, da vsi skupaj vemo, da prvi poskus urejanja odnosov v verigi preskrbe s hrano je bil ravno s kodeksom leta 2011. Kodeks je že v bistvu napovedoval oziroma po principu »gentlemen agreement« na nek način urejal prehod v neto prodajno ceno. In če bi kodeks do leta 2013, ker je bil datum že napisan v njem, učinkoval, mi danes verjetno se ne bi pogovarjali o tem zakonu oziroma v lanskem letu o zakonu in sedaj o ustavni presoji. In mimogrede, ravno v letu 2018 sem sam intenzivno nagovarjal trgovce in Trgovsko zbornico kot varuh k pristopu tako imenovanega kodeksa akcij, s katerim bi ravno tako uredili marsikakšno perečo zadevo. In moram biti zelo iskren, trgovci se o kodeksu akcij niso želeli niti pogovarjati, vključno s Trgovinsko zbornico. In zato ocenjujemo, da je vendarle zakonska ureditev tista, ki v slovenski, glede na to, kakšno normo obnašanja imamo v tej verigi preskrbe s hrano, je verjetno zakonska ureditev edina, ki lahko to verigo preskrbe s hrano res uredi. In smo veseli tudi današnjega mnenja Službe Vlade za zakonodajo, ki vendarle podpira uveljavitev tega zakona. Zelo na kratko.
Najlepša hvala, dr. Podgornik. Moram priznati, da sam, ko sem spremljal vse te zadeve, na žalost smo morali to regulirati ravno zaradi tega, ker nismo vzpostavili v prejšnjih letih popolne konkurence na tem področju tudi v trgovinskem sektorju. In Mercator še vedno živi zgleda v starih časih in želi, misli, da še vedno ima monopolni položaj v trgovinskem sektorju ravno v tej prehrambni verigi. Tam, kjer ni razvite popolne konkurence, prihaja ravno do takih zadev. Jaz upam, da se, mislim, da se je v zadnjih letih to spremenilo. In mislim, da je to en izmed pomembnih vidikov tudi, kar ste omenili. Dobro. Torej odboru predlagam torej, da razpravlja in odloča o naslednjem predlogu mnenja: »Odbor za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano se strinja z mnenjem Zakonodajno-pravne službe z dne 25. januar 2019 in mnenjem Vlade z dne 10. 1. 2019 ter Zakonodajno-pravni službi predlaga, da v skladu z 266. členom Poslovnika Državnega zbora pripravi odgovor Ustavnemu sodišču.« To je nek temelj za današnjo razpravo, torej odpiram razpravo o predlogu tega mnenja. Vidim, da ni prijavljenih razpravljavcev. Želi še kdo od članov mogoče še kakšno besedo? Ne želite.  Torej zaključujem razpravo in prehajamo na glasovanje o tem predlogu mnenja. Glasovanje pričenjam. Kdo je za? (13 članov.) Je kdo proti? (Nihče.) Ugotavljam, da je predlagano mnenje soglasno sprejeto. S tem zaključujem to točko dnevnega reda in današnjo 6. nujno sejo Odbora za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Spoštovane kolegice in kolegi, zahvaljujem se vam za udeležbo in želim vam lep in prijeten delovni dan. Najlepša hvala.