15. nujna seja

Odbor za notranje zadeve, javno upravo in lokalno samoupravo

5. 9. 2019

Besede, ki so zaznamovale sejo

Brez zadetkov.

Transkript seje

Spoštovane kolegice, spoštovani kolegi, vsi ostali prisotni en lep pozdrav!

Pričenjam 15. nujno sejo Odbora za notranje zadeve javno upravo in lokalno samoupravo. Obveščam vas, da so zadržani in da se seje danes ne morejo udeležiti naslednja članica in člani odbora: Boštjan Koražija Poslanska skupina Levica, Nataša Sukič Poslanska skupina Levica, Blaž Pavlin Poslanska skupina Nove Slovenije, Branko Grimms Poslanska skupina slovenske demokratične stranke. Prejel pa sem tudi dve obvestili, in sicer, da na seji kot nadomestna članica odbora sodeluje namesto Žana Mahniča Suzana Lep Šimenko Poslanska skupina SDS in namesto Roberta Polnarja sodeluje poslanec Ivan Hršak Poslanska skupina demokratične stranke upokojencev. Obveščam vas, da k dnevnemu redu seje ni bilo predlogov za razširitev oziroma za umik katere od predlaganih točk, zaradi tega je dnevni red seje določen tako, kot je bil predlagan s sklicem.

Zaradi tega lahko preidemo na 1. IN EDINO TOČKO DNEVNEGA REDA, IN SICER OBRAVNAVO POBUDE DRUŽBE KPL D. O. O. LJUBLJANA ZA ZAČETEK POSTOPKA ZA OCENO USTAVNOSTI TRETJE ALINEJE ČETRTEGA ODSTAVKA 67. ČLENA, POTEM TOČKE C) DRUGEGA ODSTAVKA 67.A ČLENA IN TOČKE B) ČETRTEGA ODSTAVKA 75. ČLENA ZAKONA O JAVNEM NAROČANJU, ki jo bomo opravili oziroma obravnavali na podlagi drugega odstavka 265. člena Poslovnika Državnega zbora.

Za obravnavo te točke imamo na voljo naslednje gradivo: pobudo KPL-ja z dne, 3. julij 2019, mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora glede predloga za začasno zadržanje izpodbijanih določb zakona z dne, 8. julij 2019, mnenje Vlade Republike Slovenije z dne, 14. avgust 2019 in mnenje zakonodajno-pravne službe Državnega zbora glede pobude za oceno ustavnosti z dne, 28. avgusta 2019.

Na sejo odbora so bili povabljeni predstavniki Ministrstva za javno upravo in Zakonodajno-pravne službe. Naj povem, da je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Državnemu zboru kot nasprotnemu udeležencu v postopku, 3. julija poslalo Ustavno sodišče. Odbor kot matično delovno telo v skladu z drugim odstavkom 265. člena Poslovnika Državnega zbora pobudo obravnava potem, ko prejme mnenje Zakonodajno-pravne službe in Vlade. Ker smo zadnje mnenje zakonodajno-pravne službe Državnega zbora prejeli šele 28. avgusta letos so bile šele takrat izpolnjeni pogoji, ki jih določa poslovnik Državnega zbora za obravnavo te tematike in ker po terminskem planu vedno seja pade en dan po preteku roka, ki nam ga je postavilo Ustavno sodišče za odgovor je bila sklicana ta nujna seja v nasprotnem primeru bi lahko to zadevo obravnavali na redni seji dan kasneje. Na tej točki dajem besedo predstavnici Zakonodajno-pravne službe za dodatno predstavitev oziroma obrazložitev mnenja tako glede pobude za začasno zadržanje kot / nerazumljivo/ sami, gospe Metodi Horvat Pirnat. Izvolite.

Metoda Hrovat Pirnat

Hvala lepa za besedo.

Zakonodajno-pravna služba je pripravila mnenje o predlogu za začasno zadržanje izpodbijanih določb zakona dne, 7. julija 2019. In če ga predstavim. Pobudniki družba KPL – družba za gradnjo, vzdrževanje cest zelenih površin ter Inženiring d. o. o. Ljubljana ter dva delavca zaposlena pri njej izpodbijajo več določb zakonov o javnem naročanju. Te določbe določene z novelo, zdaj je na 3.a nalagajo naročniku, da obvezno izključi iz postopka oddaje javnega naročnika, gospodarski subjekt, pri katerem je pristojni organ v zadnjih treh letih pred potekom roka za oddajo ponudb ali prijav ugotovil najmanj dve kršitvi v zvezi, med drugim tudi počitki in delovnim časom, kot tudi, da je v pogodbo ali okvirni sporazum vključen razvezni pogoj, da preneha veljati, če nastane ta pogoj. V svoji pobudi pobudniki predlagajo tudi, da Ustavno sodišče do končne odločitve začasno zadrži izvajanje izpodbijanih določb ZJN3 . Pri tem navajajo, da je prvi pobudnik v položaju, da se zanj uporabljajo te določbe, kar pomeni, da ne more več dajati pobud ali prijav v postopkih javnega naročila, ker je v veliki meri odvisen prav od poslov, ki jih pridobi v postopkih oddaje javnih naročil mu bo zaradi tega nastala velika škoda.

Pobudniki zelo pavšalno navajajo škodljive posledice, ki bi nastale z izvrševanjem izpodbijanih določb ZJN3. Izhajajo namreč iz predpostavke, da je škoda, ki nastane zato, ker nek subjekt ne more nastopati v postopku oddaje javnega naročila, kar enaka znesku tega javnega naročila. To pa seveda ni res, saj ni nobenega zagotovila, da bi pobudnik v postopku oddaje javnega naročila uspel in ne more kot škodo uveljaviti kar izgubljenega dobička. Če zaradi kršitev s strani naročnika gospodarski subjekt ni uspel v postopku oddaje javnega naročila, lahko kot škodo k večjemu uveljavlja negativni pogodbeni interes, torej razliko med premoženjem, ki bi ga imel, če sploh ne bi sodeloval v postopku oddaje javnega naročila in premoženjem, ki ga ima. V bistvu gre za stroške sodelovanja v postopku. Na drugi strani pobudniki povsem minimalizirajo škodljive posledice, ki bi nastale, če bi izpodbijane določbe ZJN3, če se ne bodo izvajale. V tem primeru bodo še naprej veljale ohlapne določbe besedila ZJN3, ki ne varujejo učinkovito pravic delavcev. Prav prvi pobudnik in drugi gospodarski subjekti bodo še naprej kršili delovno pravno zakonodajo in sodelovali v postopkih oddaje javnih naročil. Državni organi in drugi javni naročniki bodo tako še naprej financirali delovanje gospodarskih subjektov, ki kršijo pravico delavcev. S tem bi nastala velika škoda za pravno varnost teh delavec, česar sicer ni mogoče izraziti v denarju, gotovo pa je zelo škodljivo za zagotavljanje načela pravne države. Glede na navedeno Zakonodajno-pravna služba Državnemu zboru predlaga Ustavnemu sodišču, da zahtevo za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ZJN3 zavrne.

Toliko o mnenju z dne, 8. Julija. Pripravili smo tudi vsebinsko mnenje k pobudi in sicer v mnenju z dne, 28. avgusta. Najprej ugovarjamo k obstoju pravnega interesa pobudnikov, saj izpodbijanje določbe ZJN3 ne posegajo neposredno v pravice oziroma pravni položaj ponudnikov. Iz pobude ne izhaja, da bi bile izpodbijane določbe na prvega pobudnika KPL d. o. o. dejansko uporabljene, saj ne trdi, da bi na njegovi podlagi ta pobudnik bil izključen iz kateregakoli postopka oddaje javnega naročila. Posledice izpodbijanih določb ni nikakršna avtomatična izključitev prvega ponudnika iz vseh postopkov javnega naročila, pač pa mora o tem za vsak primer posebej naročnik sprejeti odločitev, ki jo lahko prvi pobudnik izpodbijal v pred revizijskem in revizijskem postopku po predpisih o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja. Šele v primeru, da bo pravnomočno odločeno o tej izključitvi bo mogoče trditi, da so izpodbijane določbe vplivale na pravni položaj prvega pobudnika. Oba delavca prvega pobudnika ne sodelujeta v postopkih javnega naročanja in izkazujeta kvečjemu dejanski interes, da njun delodajalec pridobiva posle v postopkih javnega naročanja ni pa to njun pravni interes.

Kar zadeva pa vsebino izpodbijane določbe niso v neskladju z ustavo. To velja tako za očitano neskladje z 2. členom Ustave pravna država, saj izpodbijane določbe niso tako nejasne, da njihove vsebine ne bi bilo mogoče ugotoviti z uveljavljenimi metodami razlage prava. Tudi očitano neskladje z 14. členom enakost pred zakonom ne obstoji, saj izpodbijanim določbam ni mogoče očitati arbitrarnosti torej, da razlog za izključitev ne bi bil ustvarjen in razumen. Gre za določbo, katere namen je preprečiti kršenje delovno-pravne zakonodaje pri gospodarskih subjektih, ki sklepajo pogodbe z državo. Za dosego tega cilja je vključitev kršitev delovno-pravnih predpisov med razloge za izključitev razumna in ni arbitrarna. Prav tako ne obstoji neskladje z 74. členom Ustave podjetništvo in 66. členom Ustave varstvo dela. Predloženo mnenje zastopa stališče, da določitev pogojev za sklepanje poslov z državo, njenimi organi, pravnimi osebami javnega prava in drugimi javnimi naročniki ne predstavlja posegov v svobodno gospodarsko pobudo in se pri tem sklicuje na prakso Ustavnega sodišča. Vendar tudi, če bi šteli, da gre v obravnavanje zadeve za omejitev svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave ni mogoče trditi, da je ta ukrep nesorazmeren. Izpodbijane določbe v tej noveli so nujne in primerne za dosego legitimnega cilja izboljšanja položaja glede tega kako ponudniki spoštujejo delovno-pravno zakonodajo. Po predloženem mnenju ugovarjamo tudi obstoju neskladja z 28. členom Ustave, torej načelo zakonitosti v kazenskem pravu in 155. členu Ustave prepoved povratne veljave predpisov, ki ga navajajo pobudniki. Izpodbijane določbe ne določajo novih sankcij za prekrške, saj so te sankcije vključno s stransko sankcijo iz postopkov javnega naročanja za prekrške določene že v prej veljavnih določilih ZJN3. Poleg tega je že pred sprejemom novele ZJN3a, 75. člen ZJN3 določal številne kršitve kot razlog za izločitev pobudnika iz postopka oddaje javnega naročila in ponudniki niso mogli računati, da zaradi prekrškov o zvezi s kršitvijo pravic delavcev ne bodo izločeni iz postopkov oddaje javnega naročila. Po mnenju Zakonodajno-pravne službe, zato te določbe ne učinkujejo retroaktivno. Glede na to predloženo mnenje ustavnemu sodišču primarno predlaga naj pobudo zaradi pomanjkanja javnega interesa zavrže, podrejeno pa, da zavrne, saj izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo. Hvala.

Ja, hvala.

Prejel sem še eno obvestilo. Namesto poslanke Maše Kociper na seji sodeluje mag. Matej Rajh. Zdaj pa dajem besedo za predstavitev mnenja Vlade državnemu sekretarju Ministrstva za javno upravo gospodu Leonu Behinu. Izvolite.

Leon Behin

Hvala lepa, gospod predsednik. Spoštovani člani odbora, drugi prisotni.

Mi bi v svojem izvajanju bili relativno kratki, saj Zakonodajno-pravna služba zelo izčrpno in zelo temeljito predstavila argumente, na podlagi katerih temelji samo mnenje in pa tudi sama zavrnitev predloga pobudnikov. Ravno tako Vlada kot Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora ugotavlja, da so izpodbijane odločbe Zakona o javnem naročanju pravilne in da so izpodbijane odločbe Zakona o javnem naročanju pravilne in sledijo usmeritvam, ki jih določa zakonodajalec, to je Evropska Unija zlasti v svoji direktivi 2014/24 in menimo, da bi nespoštovanje delovnega in socialnega prava, kot neobveznega izključitvenega razloga na podlagi javnega reda Evropske Unije v slovensko zakonodajo in je bil prenesen na način uvedbe obvezne izključitve iz postopkov javnega naročanja za gospodarske subjekte, pri katerih je v zadnjih treh letih pred potekom roka za oddajo ponudbe ali prijave, pristojni organ Republike Slovenije ali druge države članice ali celo tretje države, ugotovil najmanj dve kršitvi, je bilo praktično neprimerno. Navedena ureditev je skladna z vsemi izpodbijanimi določbami Ustave Republike Slovenije po našem mnenju, prav tako kot je bilo pojasnjeno s stališči Zakonodajno-pravne službe. Namen izpodbijanje ureditve v določbah Zakona o javnem naročanju 3.a je zagotoviti spoštovanje delovnih in socialnih pravic tudi v pogodbah, ki jih zasebni subjekti sklepajo z javnim sektorjem, s ciljem zagotoviti najvišje standarde pri uresničevanju in varovanju človekovih pravic, predvsem pa pravic delavcev. Tukaj, bi želeli poudariti, da je sama novela Zakona o javnem naročanju 3.a, ki je bila v letu 2018 tudi potrjena bila praktično poslanska novela, ki jo je podprla takrat tudi Vlada Republike Slovenije ravno z tem namenom, da se uredi tudi morebitno kršenje socialnih, delavskih in pa ostalih pravic, ki veljajo za temeljne pravice v Ustavi Republike Slovenije. Pri tem bi želeli izpostaviti, da mora biti poslanstvo javnega sektorja dajanja zgleda zasebnemu sektorju tudi na področju javnega naročanja in se nam zdi primerno, da je uveljavitev ciljev sekundarnih politik, kot jih uvaja Evropsko pravo tisto pravo za nesankcioniranje kršitev delovne in socialne zakonodaje na področju javnega naročanja v praksi pomeni, da se neupravičeno daje tistim gospodarskim subjektom, ki ne spoštujejo predpisov in pravic delavcev. Posledica bi lahko bila, da so subjekti, ki delujejo zakonito na trgu nekonkurenčni, tekmovalnost oziroma gospodarnost pa bi lahko potekala na račun delavcev oziroma kršenje njihovih pravic, ki so ne nazadnje tudi ustavne pravice v Republiki Sloveniji, kar se nam zdi tudi v tem primeru v popolnem neskladju z duhom in pa tudi z sprejetimi dikcijami novele Zakona o javnem naročanju. Zato Vlada meni, da so navedbe ponudnikov neutemeljene in predlaga Državnemu zboru, da tudi samo pobudo zavrne, tako kot je bilo predlagano.

Hvala.

S tem prehajamo na razpravo članic in članov odbora. Želi kdo besedo. Ja, izvolite poslanka Janja Sluga.

Ja, hvala lepa.

Glede na to, da sem bila v prejšnjem mandatu 1. podpisana pod zadnjo spremembo Zakona o javnem naročanju se mi zdi na mestu, da se mogoče oglasim predvsem v smislu kakšne cilje in namene smo takrat zasledovali, ko smo te spremembe pripravljali.

Najprej bi seveda želela izraziti tudi soglasje tako z mnenjem Zakonodajno-pravne službe, kot tudi z mnenjem Vlade. Obe sta zelo dobro povzeli same namene zakona, vendarle pa bi želela par stvari dodati. Najprej se moramo zavedati, da javna naročila v proračunu Republike Slovenije, se pravi na strani odhodkov predstavljajo preko 50 % vseh odhodkov in da se z njimi, se pravi z takšno količino denarja namenjenega javnim naročilom bistveno posega ali pa vpliva na sam trg, na razvoj, na ponudnike in država, kot je bilo že danes izpostavljeno ravno z javnim naročanjem, z javnimi naročili in s tem kako sledi zakonodaji na tem področju, daje zgled drugim. Zdaj, izpodbijajo se seveda določbe, ki naštevajo izključitvene razloge, mi smo v 2018 v ZJN3a dodali razvezni pogoj in to naj bi bilo zdaj to jedro te pobude. Lahko se strinjam z Zakonodajno-pravno službo, da pobudnik zelo na široko in z zelo velikimi posledicami razlaga kakšna je škoda, ki je s temi določbami lahko nekemu sodelujočemu v javnem naročilu ali pa nekomu, ki mu je preprečeno sodelovanje povzročena. Ampak menim, da te škode ne gre ocenjevati kar tako preko prsta. Če že pogledamo samo prakso, ki je do zdaj bila vzpostavljena in zakonodajo iz tega področja tudi v primeru, ko je evidentno ugotovljeno, da je naročnik kršil pravila postopka javnega naročanja, tudi to, se pravi evidentno kršenje ne pomeni, da lahko prijavitelj uveljavlja kot škodo celotno škodo, ki bi jo imel, če bi ta posel oziroma se pravi, finančni učinek, ki bi ga imel, če bi ta posel pridobil in še več kot to v tej pobudi seveda navaja pobudnik tudi vse ostale sklenjene pogodbe, ki jih ima za javna naročila, ki se bodo potem posledično razvezale, kako bo potem podjetje začelo odpuščati in tako naprej. To so zelo na široko ocenjene posledice in mislim, da ni prav, da se na tak način ocenjujejo, po drugi strani pa se podcenjuje zaščita, ki jo te določbe izpodbijane nudijo delavcem, ki so jim seveda kršene delavske pravice. In tukaj me čudi, da sta tu zraven kot pobudnika tudi dva zaposlena, katerih ravno pravice so s temi določbami zaščitene. Bilo je že tudi izpostavljeno, da v celoti dikcija sledi vsebini in usmeritvam direktive 2014/24 Evropske Unije. To smo takrat tudi posebej zasledovali. Sama menim, da je dikcija tudi skladna z Ustavo Republike Slovenije, sicer seveda tega niti ne bi podprla.

Še enkrat, ravno pri javnem naročanju mora država biti tista, ki najprej spoštuje pravice delavcev in s tem tudi daje zgled in seveda spoštuje svoje lastne zakone. Naj pa še poudarim, da je tudi Evropska unija že v letu 2010 izdala priročnik za upoštevanje socialnih vidikov pri javnem naročanju. Torej se tudi evropskemu zakonodajalcu to zdi še posebej pomembno in v teh navodilih poudarja, da socialno odgovorno javno naročanje pomeni naročanje pri katerem se upošteva eden ali več različnih socialnih vidikov, zlasti je eden od teh vidikov dostojno delo, skladno s socialnimi pravicami in skladno s pravicami delavcev. Torej posebej je ta del v tem navodilu poudarjen.

Zdaj, če se samo dotaknem izključitvenih razlogov, ki so zdaj tukaj predmet pobude pa, da bomo vedeli o čem se pogovarjamo, kakšni so ti razlogi. Prvi razlog je, da se izloči ponudnika in podizvajalce, ki dvakrat storijo prekršek v zvezi s plačilom za delo, torej osnovno pravico delavca. Potem tiste ponudnike, ki ne plačujejo socialnih obveznosti, torej davkov, socialnih prispevkov in tako naprej, kar veste, da je osnova. Potem se zahteva prekinitev pogodbe, če se ugotovi kršitev okoljske, socialne ali delavne zakonodaje, če se ne spoštuje delavna in socialna zakonodaja pri sestavi same ponudbene cene in pa zahteva se izločitev ponudnika ali podizvajalca, ki je bil pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje kršitve pravic delavcev. Namreč že ZJN3 iz leta 2016 je seveda vseboval socialno klavzulo in že tam je bilo navodilo pristojnega ministrstva, torej Ministrstva za javno upravo, da je treba poleg merila najnižje cene upoštevati tudi socialna merila. Vendar pa se je v dobrih dveh letih prakse pokazalo, da najnižja cena še vedno ostaja izključno merilo pri izbiri ponudnika in posledično seveda, ko prihaja do teh velikih odstopanj med ponujenimi cenami, seveda tisti, ki je ponudil nižjo ceno to kompenzira kje, pri pravicah delavcev. In praksa je bila tukaj zelo povedna, nekateri se še spominjate kolikokrat smo sedeli na pristojnem parlamentarnem odboru za delo, kjer je predstavnik delavske svetovalnice vsakič znova navajal in tudi medijsko so bili odmevni primeri kršitev pravic delavcev. Pobudnik se tukaj tudi, v tej pobudi sklicuje, da ti dve kršitvi, ki sta bili ugotovljeni in za katere mu je bila izrečena globa sta samo manjši kršitvi. Se pravi minorne narave. Tukaj naj poudarim, da gre za kršitvi, pri katerih je bila izrečena globa. Torej že sam inšpektorat je pri oceni teže teh kršitev se odločil, da bo izrekel globo. Torej ne gre za minorne kršitve, kjer bi lahko izrekel samo opomin, to možnost inšpektorat ima, ampak se je odločil, da bo izrekel globo in tudi ne gre zgolj za eno kršitev, pač pa vsaj dve. Torej ponavljajoče se kršitve enega in istega gospodarskega subjekta. In ko se je sprejemala novela ZJN3a, kjer se je dodajalo te izključitvene razloge moram poudariti, da smo takrat v presoji imeli celoten nabor kršitev in smo striktno zasledovali načelo sorazmernosti. Torej, da smo iz tega nabora kršitev pobrali zgolj in samo tiste, ki so se v teh treh letih prakse izkazale za najhujše, ponavljajoče, seveda po podatkih, ki smo jih pridobili z inšpektorata za delo. In dejansko je to bil odziv zakonodajalca na nekaj, kar se je v praksi ves čas dogajalo. V SMC smo bili takrat in smo še tudi vedno prepričani in pri tem bomo seveda vztrajali, da javni sektor mora predstavljati zgled, da se javni sektor, predvsem država mora zavzemati za izpolnjevanje in spoštovanje najvišjih standardov kar zadeva varovanje človekovih pravic in pravic delavcev še posebej in tukaj je seveda tisto najbolj učinkovito orodje, seveda javno naročanje, ki mora zasledovati točno te cilje. Naj povem, da je bila ta novel ZJN3a sprejeta februarja 2018, s 53 glasovi poslancev za in nobenim proti. Torej obstajalo je zelo široko soglasje, da je potrebno zaostriti, pomagati javnim naročnikom, da dejansko lahko izločijo iz sodelovanja vse tiste gospodarske subjekte, ki pridobivajo posle na račun kršenja pravic delavcev. Če zdaj presojam glede na to pobudo, ki jo imamo danes na mizi lahko ocenim, da očitno ta novela že kaže prve učinke v praksi, torej je doprinos k večji zaščiti pravic delavcev, očitno se pritožujejo tisti, ki se počijo izključene in prav je, da se počutijo izključene tisti, ki kršijo pravice delavcev. To je bil tudi namen teh določb. Torej še enkrat, še posebej tisti, ki delajo za državo naj delajo dostojno in država naj s tem postavlja zgled. Hvala.

Hvala lepa.

Želi še kdo razpravljati? Ugotavljam, da ne. S tem razpravo zaključujem in prehajamo na odločanje. Na podlagi 265. člena Poslovnika Državnega zbora dajem na glasovanje naslednje mnenje: »Odbor za notranje zadeve, javno upravo in lokalno samoupravo podpiram mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora Republike Slovenije z dne, 8. julija in 28. avgusta 2019 o pobudi družbe KPL d. o. o. za oceno ustavnosti tretje alineje četrtega odstavka 67. člena, točke c drugega odstavka 67.a člena in točke b četrtega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju na ZJN3. Prehajamo na odločanje. Zaključujem glasovanje. Kdo je za? (8 članov). Je kdo proti? (Nihče.)

Ugotavljam, da je predlog sprejet.

Odbor bo pripravil poročilo v katerega bo sprejeto mnenje vključeno in ga poslal Zakonodajno-pravni službi Državnega zbora, ki bo v skladu z 266. členom Poslovnika Državnega zbora pripravila odgovor za Ustavno sodišče.

S tem zaključujem to točko dnevnega reda in tudi sejo odbora. Hvala lepa in lep dan še naprej.